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就受托组织的法律地位而言，虽然都采委托说，但是对既有法理出现诸多突破。

4.行政基本法典模式之肯定 我国行政法法典化不能选择统一行政法典、行政法总则和行政程序法典模式。即使从广义上理解，也很难涵盖事实活动、行政指导、公私合作、民营化、私人行政等，甚至不能涵盖行政协议，难以满足行政基本法典的内容包括所有行政活动的立法需求。

行政法必须受宪法约束，恪守宪法的原理和具体制度。三是在行政法分则方面，选择行政法总则和统一行政法典模式，意味着还要制定行政法分则。借鉴民法典全面规范自然人、法人、非法人组织等民事主体并进行实质性创新的经验，行政基本法典可通过提取公因式和抽象化用语等方式应对行政组织法的差异性和多变性，将最重要最基本的行政组织规范确定下来，使之与行政活动等协调，形成一个完整统一的基本法律体系。上述研究深化了对于行政法法典化模式选择的认识，并在一定程度上揭示了确定行政法法典化模式选择的影响因素。如查士丁尼编纂《民法大全》，其重要原因便是消除内容广泛的罗马法所存在的分散、复杂、矛盾和冲突的弊病，统一法制、便于人民知晓和运用。

也许正是基于此，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》并未部署编纂统一行政法典，而是提出分别研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典的编纂。《宪法》第1条第2款规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。[52]随着社会发展，宪法内在的价值秩序也在发生变化，这构成了超越实证宪法之上的根本规范，是宪法规范本身的正当性依据。

[8]随后，《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定，法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。上述宪法确立的框架体系决定了中国行政诉讼制度的宪法原理，也决定了行政诉讼审查范围和审查强度都不同于西方权力制衡制度模式下的司法审查。但中国的法治体系毕竟不同于一般西方法治国家。[12]该法是第五届全国人民代表大会常务委员会第22次会议于1982年3月8日通过，自1982年10月1日起试行。

对此，简单套用西方的公法学理论显然无法有效作答，必须在中国宪法的框架秩序中来解释中国行政诉讼的制度实践。即，强调人民法院是政法机关，是政权的工具。

这种观念成为大规模立法时代的主流。[26]在上述理论脉络中，没有所谓的权力分立，有的只是为了实现共同的目标，采取必要有效的措施，实现更高的政治目的。[58]因而诉权作为一项被国际人权公约所普遍确立的基本人权，[59]属于一般宪法保障基本权利的重要类型。[29]人民司法的理念在现行宪法文本中体现为，司法机关需要保持与人民的政治联系（第27条），[30]司法机关需要接受人民代表大会的监督第67条）以及将法院、检察院和公安机关并列规定（第140条）等。

因为从宪法理论上证成行政诉讼的合宪性，必须超越政治化的司法观念，从法治的逻辑出发去寻求行政诉讼的宪法依据。[20]也有学者认为，《宪法》27条第2款也是第41条的补充论据。但从运用少数民族语言进行诉讼的权利推导出公民提起诉讼的权利，这种解释学的论证显然不够有说服力。至于监督行政机关依法行使职权，似乎不太贴切，不能因审理行政诉讼案件，而将审判职能异化。

因此，在司法与行政同属法律实施机关的视角下行政诉讼可能偏向于客观诉讼模式，即司法机关监督行政机关依法行政，进而维护客观法秩序。但如果不考虑中国宪法确立的制度框架，简单将国外司法审查原理与中国行政诉讼制度对接，不仅会导致外国法原理的错误运用，还会导致法解释学理论体系的碎片化，无助于构建和谐统一的法学理论体系。

在陕甘宁边区的宪法体制中，各级司法机关必须在政府的统一领导下，实行司法与行政合一的原则。必要时可以据此对社会主义市场经济的具体内涵作出宪法解释。

在此期间，立法机关采取的基本立法策略是经验主义和问题导向。比如，1980年9月10日通过的《中外合资经营企业所得税法》和《中外合作经营企业所得税法》规定，外国组织或外国公民对中国税务机关的行政行为不服，或者对纳税行为不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。[67]十七世纪西方经典分权理论也认为，国家权力只有两种：制定法律的权力和执行法律的权力。[66]在西方法治国家，无论行政法院模式，还是司法审查模式，行政诉讼都发挥了合宪性审查的功能。[9]即立法首先考虑解决实际问题，其次考虑体系化。[43]参见《彭真传》编写组，见前注[7]，第1575页。

因此对宪法的理解需要在一定程度上结合制宪者的原意，对宪法文本作出与时俱进的解释。为此，本文试图立足中国的宪法秩序来寻求中国行政诉讼的根本规范基础，进而在法解释学意义上为构建中国的公法体系提供融贯性的理论方案。

中国宪法结构中司法与行政的功能定位不同于一般的权力分立模式，由司法来审查行政行为合法性并非不证自明的公理。陈瑞华：司法权的性质——以刑事司法为范例的分析，《法学研究》2000年第5期，第30-58页。

[56]参见张卓明：中国的未列举基本权利，《法学研究》2014年第1期，第17-21页。这种实体请求权投射于行政诉讼中就是行政诉权。

根据杨景宇的总结，问题导向的立法观念的主要表现是：改革开放和社会主义现代化建设进程中出现了需要用法律手段加以解决的问题，那就深入调查研究，认真总结实践经验，经验基本成熟的，至少有了科学的而不是主观臆造的典型经验，才能立法，需要并且成熟一个，抓紧制定一个。本文追问中国行政诉讼的宪法依据，其实是一个四十年前就已经提出的老问题。该项基本权利可以从我国《宪法》第5条第1款、第130、131、132和139条获得宪法解释上的支持，在宪法文本层面获得更加坚实的基础。质言之，公民针对行政机关的行为向各级国家机关申诉、控告或检举，不一定是向人民法院，且以诉讼的方式提出。

他说：群众反应，公家告个人一告一个准，个人告公家没门儿，这个问题如何解决，党、政府、司法机关要下功夫研究一下。参见《彭真传》编写组：《彭真年谱》(第五卷)，中央文献出版社2012年版，第181页。

[57]参见林来梵、季彦敏：人权保障：作为原则的意义，《法商研究》2005年第4期，第64-69页。但从合宪性的角度，需要在宪法层面加以证成。

现行的人大监督制度整体上即体现了这种宪法理论逻辑。这种政治化的司法理念很难证成行政诉讼的宪法依据。

法工委认为可以采取单行法律规定的方式，解决公民对哪些行政行为可以提起诉讼的问题。[11]由此，行政诉讼的宪法依据成为一个摆在立法机关面前的理论问题。虽然传统宪法学说认为中国宪法体制是议行合一，但实际上中国宪法确认了不同机构之间的权限和分工，议行之间有着明显分工。参见朱维究：试论我国的行政诉讼，《法学研究》1984年第4期，第14-20页。

然而事实上，行政权又属于国家权力体系中的强势权力，也同样需要法律的制约。然而，在具体的受案范围和审查强度方面与西方司法审查仍有很大区别。

参见杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第79页。从历史发展来看，上述权力结构的非对抗模式也经历了一个发展演变的过程。

由人大审查行政机关的合法性，从制度和理念上并没有障碍。[64]其本质在于将抽象规则适用于具体纠纷从而作出法律上的判断和评价，并根据《宪法》第131条塑造融贯的法体系。